各县市区人民政府，岳阳经济技术开发区、城陵矶新港区、南湖新区、屈原管理区，市直各单位，中央、省驻岳各单位：
《市级深化零基预算改革实施方案》已经市委、市人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
岳阳市人民政府办公室
2024年12月19日
（此件主动公开）
市级深化零基预算改革实施方案
为全面贯彻党的二十届三中全会精神，深入落实省委十二届七次全会和市委八届八次全会部署，健全预算管理制度，深化零基预算改革，强化重大战略任务和基本民生财力保障，制订本方案。
一、总体要求
落实《湖南省人民政府关于全面深化零基预算改革的指导意见》（湘政发〔2024〕14号），结合我市实际，坚持问题导向、破立并举，按照破基数、破边界、立观念、立事项、立优先序、立标准、立方法、立绩效的原则，从编制2025年预算起，在市级范围内全面深化零基预算改革，到2026年初步构建有保有压、突出重点、统筹有力、讲求绩效的预算安排机制，强化预算执行刚性约束，切实提升财政政策资金效能，为建设“七个岳阳”提供更加坚强有力的财政保障。
二、重点任务
（一）摸清家底。
1.编制大事要事保障清单。
（1）根据“1376”整体思路和加快建设“1+3+X”现代化产业体系的实施意见等系列要求，由各预算单位进行申报，市财政局初审汇总，报市委、市政府审定后，直接列入大事要事保障清单，并明确保障内容、政策标准、实施期限、支出责任等。
（2）及时联系上级对口部门，根据省级深化零基预算改革方案，将上级党委政府部署的大事要事、民生实事和重大项目中明确需要市级配套的政策和项目（有确定的金额或比例），报请市委、市政府同意后，列入大事要事保障清单。
（3）全面清理评估其余市级支出政策和项目。其余市级出台的政策、项目文件暂不作为列入清单的依据，由市政府牵头、市财政局负责具体组织进行全面清理。执行到期、无必要实施的，坚决取消；零散碎片、性质相近的，整合归并；超出财政承受能力、效益不高的，调整优化。在全面清理的基础上，分类逐项提出退出、保留、整合、强化建议，将清理结果报市委、市政府审查，确有需要的列入大事要事保障清单。
大事要事保障清单与年度预算同步制定，一年一编，根据预算年度重点工作任务、资金使用绩效和国家有关政策等情况动态调整。
2.编制收入清单。各预算单位将依托行政权力、政府信用、国有资源资产获取的各项财政收入、事业收入、经营服务收入和其他资金全部申报，形成收入清单，做到应报尽报，应报未报且经查实有收入未纳入预算管理的，全部收缴国库。
3.编制账户清单。财政部门将本级财政专户，各市直预算单位将零余额账户、实有资金账户情况全部申报，形成账户清单，做到应报尽报，应报未报的单位实有资金账户，一经查实视同“小金库”处理。撤销各类违规账户，账户资金按照存量资金管理要求进行处置，同时对各预算单位合规银行账户进行备案登记。
4.编制资产清单。将目前各部门单位及其管理的国有企业填报的资产情况梳理汇总，形成存量资产清单。对存量资产应报未报、应销未销的部门单位暂停新增资产配置审批，并责令改正。
5.编制问题清单。加强与巡视巡察、纪检监察、审计等各类监督的联动，突出问题导向，对于2021年以来巡视巡察、纪检监察、审计、财会等监督指出的财政财务管理问题，进行一次全面梳理，深入分析收入流失、资金沉淀、资产闲置等突出问题，为零基预算改革提供重点和方向。
（二）依规编制。
1.实事求是统筹编制收入预算。根据我市实际，将本级财力、单位取得的各类收入、存量资金和上级可统筹安排的转移支付全部纳入年初预算统筹安排，量入为出，确定能用于安排的支出额度。可以统筹安排的上级专项资金由单位申报，财政部门制作台账，按一定比例安排单位专项支出，未申报的可统筹专项资金全部由财政统筹安排。加强专项债券对应项目收入统筹，应收尽收。从2025年预算开始，将部门和单位取得的事业收入、经营收入、单位其他资金中的自有资金等各类单位资金全部纳入部门或单位预算统筹安排，未纳入预算管理的不得安排支出。
2.按优先序从零开始编排支出。打破政府预算和部门预算基数，以零为起点编制预算。优先序依次为：“三保”支出（保基本民生、保工资、保运转支出）,政府债务还本付息支出，年度大事要事保障清单事项支出，部门必须开展的一般性事业发展支出，其他支出。基本民生支出预算按照政策标准、对象数量、支出责任等因素编制。加强与市委编办衔接，强化人员管控，工资支出预算按照工资支出政策标准和财政供养人数等因素据实编制。运转支出预算主要采取定员定额方法编制。政府债务还本付息支出预算根据债务余额、利率、到期本金等因素编制。大事要事保障清单事项支出预算由财政部门汇总后报市委、市政府审定后编制。事业发展支出预算以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，根据本级财政可承受能力，量入为出统筹安排，优先从单位资金中安排，一年一核、能增能减。
（三）强化管理。
1.加强项目管理。常态化开展项目储备，预算单位要做好项目申报工作，避免出现同一项目零碎化或重复申报，每年6月30日前启动下年度项目储备工作。进一步加强项目库审核，新项目申报必须按要求进行事前绩效评估。项目绩效目标、实施方案、预算明细表为重点审核内容，无法按要求提供的，一律不纳入项目储备。
2.加强财政资源统筹。严格控制专项资金数量，新增工作任务所需资金原则上通过统筹既有专项资金解决。合理确定专项资金规模，根据事业发展需要动态调整，能增能减。推进专项资金深度整合，根据年度工作任务目标制定专项资金安排总体方案，明确具体支出方向和金额，报市政府审批。对于跨部门跨层级对象相同、工作方向相近的工作任务，先由市政府整合工作任务，再由财政部门牵头制定跨部门、跨层级的资金筹措方案，报市政府审定后实施。
3.预算动态调整。每年6月30日前，对项目预算执行情况进行全面评估，经评估在年内无法实施的项目收回预算安排，及时调整到需要安排支出的项目上。
4.构建财审联动管理闭环。针对重大财政支出政策、重点项目资金、资金资源密集部门开展重点审计和财会监督，加强财政、园区、平台“三本账”全口径监管，加大监督检查结果运用力度，强化监督结果与制度建设、预算安排、财政资金和新增债务限额分配挂钩，构建指标共商、信息共享、成果共用、整改共促的管理闭环，切实严肃财经纪律。
（四）完善制度。
1.完善支出标准。实事求是、量力而行推进财政支出标准建设，构建以基本支出标准、项目支出标准、基本公共服务支出标准、资产管理标准为主体的财政支出标准体系。采取人均定额、物均定额、按比例计提等方法完善现有基本支出标准。项目支出标准根据行业类别、项目类型分类制定，优先制定物业费、办公资产配置、展会等通用型项目支出标准。基本公共服务支出标准原则上使用国家、省标准，确有需要的，根据支出成本差异、财政承受能力等因素制定。资产管理标准根据资产配置量、耗用量、更新周期、采购价格等因素制定。定期评估支出标准，根据经济社会发展、物价变动和财力变化等因素适时调整。
2.完善资产管理制度。推动资产管理与预算管理、财务管理联动。贯彻落实省政府办公厅《关于印发〈湖南省行政事业性国有资产管理办法〉的通知》（湘政办发〔2024〕37号），制定我市贯彻落实意见和配套制度，厘清财政、机关事务和主管部门的责任。严格落实“先审核新增资产配置计划，再编制配置预算”的基本要求，强化单位新增资产配置计划审批管理，摸清存量家底，加大盘活力度，切实做到资产配置与部门预算共编、共审、共下达，加快打通从资产配置标准、存量资产比对、预算评审、预算安排、政府采购到资产入账的全流程工作链条，避免资产一边闲置一边添置，着力解决资产管理和预算管理“两张皮”问题。
3.完善预算评审制度。加大预算评审力度，重点审核项目的必要性、可行性、经济性。根据财政部门申请，对资金量大、专业性强、技术复杂的项目开展预算评审，评审中发现的问题，及时向预算单位反馈改进意见建议，评审结论作为审核预算申请的重要参考。符合“即有即评”条件的项目必须开展项目评审。虚报数据和资金需求的部门，酌情核减部门预算。
4.完善绩效管理制度。将绩效管理嵌入预算编制、执行、监督全过程，形成绩效事前、事中、事后闭环管理，尤其突出事前评估和事后评价对预算安排的“指挥棒”作用。根据我市实际，选取重点领域加强绩效管理，引入大数据分析法等评价方法，探索开展收入评价。强化绩效评价结果运用，评价结果作为调整预算安排、完善政策、改进管理的重要依据。
5.完善政府采购服务制度。加强政府采购服务管理，政府采购服务应先有预算，后采购服务，加强政府采购服务项目绩效管理，提高服务质量和资金使用效益。符合政府购买服务要求的，严格按照政府购买服务相关规定执行。严禁将应当由政府直接履职的事项外包，编制政府采购服务限制购买事项清单，凡预算单位人员配备、设施设备足以保障履职到位的辅助性服务一律不得购买。
6.完善预算执行制度。将习惯过紧日子作为预算管理长期方针，坚决防止脱离实际乱提要求、乱表态、乱花钱、乱开口子。硬化预算约束，严格执行经市人民代表大会批准的预算，预算一经批准，非经法定程序不得调整，项目资金必须对照项目申报的实施方案和经济科目严格执行，实际使用与实施方案不符的不予支付。预算执行中一般性增支需求，原则上通过调整预算结构解决，统筹当年资金无法解决的，纳入以后年度预算安排。
7.健全专项资金退出机制。专项资金预算一年一定，执行期限最长不超过3年。政策已到期、目标已完成、绩效评价结果较差或不再具备执行条件的项目，一律清理退出。未定执行期限项目，要逐项明确执行期限。
三、组织保障
（一）加强组织领导。建立市政府深化零基预算改革工作机制，由市长任召集人、常务副市长任副召集人，其他副市长为成员，强化定期调度、情况研判、问题破解。工作机制办公室设市财政局，财政部门牵头深化零基预算改革工作，其他市直预算单位为零基预算实施主体。各级各单位务必扛牢政治责任，主动担当作为，形成工作合力。
（二）加强宣传指导。切实加强零基预算改革政策宣传，真正让改革理念、改革要求在各级各单位中入脑入心，形成齐抓共管的良好氛围。财政部门加强对预算单位的工作指导，健全配套制度，将相关制度嵌入预算管理一体化系统，实现业务流、资金流、信息流贯通融合。
（三）加强跟踪问效。加强改革调度，定期评估改革效果，持续完善改革政策，构建“改革有目标、实施有监督、效果有评价、结果有运用”的管理闭环，不断提升改革系统性、整体性，推动改革举措落实落细。